让“中国式办证难”成为过去
——武侯区行政审批制度改革的观察与思考
中国第一个探索“审管分离”的行政审批局在这里诞生，中国相对集中行政许可权改革从这里起步。他们的探索没有经验可循，但他们创造的经验影响了全国
文/陈燕妮 汤雁
在江浙一带工作了十几年的赵丽，去年回到成都创业，和伙伴们成立了名为“泼克文化”的原创漫画公司。让她意想不到的是，在成都武侯区磨子桥街区工作人员的指导下，从公司核名、注册、工商办理到税务，一整套流程跑完，竟然只花了三天时间。
同样收获意料之外惊喜的还有梓嘉的妈妈。孩子放暑假了，她想带着去趟香港。在武侯政务中心交完材料的第二天，她就收到短信告知事情正在办理中。不到约定的五个工作日，武侯政务的短信又通知她可以取件了。作为母亲，她经常会留意身边的服务细节，发现商场里才有的休息区、母婴室、婴儿推车、免费饮用的矿泉水等，武侯政务中心居然一应俱全。
不少如赵丽一样的企业代表，如梓嘉妈妈一样的群众，都见证了高效便捷又人性化的“武侯政务”。
这就不难理解，7月29日，“全国推进行政许可标准化现场会”为什么选择在武侯区召开——它意味着武侯区8年多来在行政审批改革领域的“地方试验”，被国家认可。
此前，武侯区走过了一段稍显孤独又“长途跋涉”的改革之旅：2008年，武侯区在全国成立首个行政审批局，“武侯标准”逐渐成为全国示范；2014年，武侯区被国家标准委确定为“全国服务业标准化示范项目”；2015年，武侯区又被中央编办、国务院法制办确定为“全国相对集中行政许可权试点区”，正式担负起“国家级”改革探索重任。
资源配置集约化、服务指标精细化、审批手续便利化、监管制约立体化，武侯模式推动政务服务从制度管理型向标准导向型转变。
问题导向的“破冰之举”
武侯区行政审批局局长谢存亮接受《中国新闻周刊》采访，是在“全国推进行政许可标准化现场会”的前一天，晚上十点他依旧在会场上忙碌着，解决着出现的各种繁琐问题。
谢存亮介绍，问题管理、需求导向，是武侯区进行行政审批制度改革秉承的原则。事实上，武侯区行政审批局的成立，正是为了解决体制壁垒造成的问题，应运而生的破局之“局”。
从2006年到2008年，武侯区按照建设服务型政府的要求，将各部门审批职能集中到一个业务科室，在政务大厅统一设立窗口，接件办理行政审批事项。这一举措，能够在较大程度上实现物理空间上的集中，但根本性的体制问题没有得到解决，实际审批权仍紧握在原部门负责人手中，政务中心的窗口成为摆设，审批办理仍在政务中心“体外循环”，一些部门办件量小，一年办不了几件审批业务，造成部门行政资源和大厅窗口资源极大浪费。
另一方面，武侯全区经济的快速发展，以及人民群众对提升政府效能的迫切需求，都倒逼着政府革新与之不适应的体制。武侯区是成都市乃至四川省经济发展水平较高的一个行政区，每年新注册企业量占据成都市五城区的半壁江山；同时武侯辖区内大中专院校和科研院所云集，市民的综合素养较高，对政府加强行政效率建设的期望也较高。不管是企业还是民众，对“找许多人、跑许多门、签许多字、盖许多章”这样的办事常态，意见很大。
以上种种，注定了不动大手术，根本不可能打破审批“藩篱”！武侯区决心背水一战，祭起改革的宝剑，向传统行政审批体制障碍和制度壁垒开刀，进行伤筋动骨式的全面手术。
2008年12月，成都置信北街武侯区政务服务中心大楼挂出了一面牌子——成都市武侯区行政审批局。全国第一个专司行政审批职能的政府工作部门正式对外亮出“身份”。
自成立之日起，武侯区就把22个区级职能部门所承担的共79项行政审批事项划转到区行政审批局统一办理。各职能部门只承担日常监督、管理职能，由行政审批局对审批行为的后果承担法律责任，从制度设计上，实现“审管分离”。如此一来，简化了流程，减少了环节，解决了部门多头审批，群众来回跑路，材料反复递交的问题，审批效能得到了提升。
改革从来就不是一蹴而就的事。审管分离后，如何破解权力集中后不规范造成的新难题？武侯区去市场找答案，学习企业质量管理的办法，那就是标准化。2010年开始，武侯区在以前ISO9001国际质量管理体系认证的基础上，申报国家服务业标准化试点，2014年成为全国行政服务标准化示范区。
与此同时，为了审管分离后不致于相互脱节，武侯区开发了审管信息共享系统、建设了3D实景网上政务大厅和呼叫中心，利用信息化极大地提升了审批效率。2015年国庆节后，一个体量更大、集中度更高、信息化应用更好的现代化政务中心建成投入使用，改革步伐加速。
至此，“武侯政务服务”和“武侯行政审批制度改革”，成为成都市、乃至四川省政务服务系统的典范。但很长一段时间里，武侯区都是这个领域的孤独者，他们中有的人也有过动摇，有过怀疑，坚持下来需要极大的勇气。谢存亮认为，只要始终坚持以大多数群众满意为标准，改革就会顺应民心，就会成为推动发展的强大力量。
揭秘“武侯模式”的内涵
从政务中心开建之初，到在全国率先祭起审批制度改革的大旗，武侯政务人在没有任何经验可循的情况下，不断探索、总结、前行，创建了许多可借鉴和复制的经验。
（一） 集约化：实现资源的集中配置
武侯区有78家世界500强企业，以往办理外商投资企业审批事项，需向区商务局、区投促局、区财政局3个部门分3次提供申请材料，走3道程序，法定时限约130个工作日，实际办理时间最少20个工作日。但如今只需到区行政审批局经济类的1个窗口提供1套材料，走1道程序，在7个工作日内即可办理完成。
如此“大逆转”，是因为“审管分离”后，为提高行政审批效率，武侯区进行了系列配套改革：
首先是做到群众“进一道门，办一切事”。2015年10月，武侯区面积达到1万余平方米的新政务中心投入运营，实现了全区行政许可审批和相关行政服务事项办理的99.6%集中，群众办事不必再多头跑路。
其次是实施“一枚印章管审批”的运行机制。行政审批局负责审批的所有审批事项，只需加盖“行政审批专用章”即为法定有效，不再加盖原职能部门印章，解决了长期以来“印章四面围城，审批长途旅行”的问题。
再次是实行“一口接件出证、科室联动办理”模式。申请人办理相关许可事项，只需在行政审批局对应的1个窗口提交1套资料，即可在最短时限内办结。
（二） 标准化：向“五星级”标准看齐
四川家财管加网络科技有限公司创始人窦艳杰有多次创业经历，他对《中国新闻周刊》表示，此前他对行政审批最头疼的事是，办一件事情需要若干个步骤，办到第二步时，工作人员只和你说第二个步骤所需要的材料，回去准备完到第三个步骤时，又再说需要什么资料，来回折腾很多次。
可当今年他在武侯区新注册一个公司时，这样的烦恼不见了。来了一趟后，窗口的政务服务人员将所需准备的材料和办理流程写在“一次性告知单”上，交给他。
看似简单的动作却折射出改革内涵：继建立“审管分离”“集中审批”制度模式后，武侯区启动行政审批服务标准化体系建设——从服务用语到整个事项办理每个流程该如何操作，都写进了标准。
而这场运动，其实由来已久。早在几年前，为改变窗口人员服务理念缺乏、服务手段单一等问题，武侯区政务中心主动与有四十几年经营经验的锦江宾馆合作，用五星级饭店的管理模式，对中心政务服务质量进行管理。
此后为了提升审批服务的精确度和精准度，武侯审批服务全面导入ISO9001国际质量体系认证，目前已制定出415项行政审批服务标准。2013年还成立了全国首个政务服务培训学校，定期对全区政务服务人员的综合素质、业务技能进行培训和考核。
这些动作保证了政务服务质量可以不“打折”，并且政务服务人员按照标准实行了服务岗位“AB岗”制度管理——不再定岗定人，所有服务人员均可随机调度，然后按照标准执行，避免了“忙闲不均”情况。
（三）智能化：让信息多跑路，企业群众少跑路
政务中心前期累积的大数据显示，来办理行政审批的人80后居多，他们是陪伴着互联网成长起来的一代，为武侯政务实行智能化、信息化的探索铺垫了很好的基础。
“行政审批服务需要智能化，要让信息和数据多跑路，企业和群众少跑腿。”在此原则的指导下，武侯区利用大数据等信息化技术，一个全新的“武侯服务”APP和网站平台上线，可以实现查看办事指南、窗口布局、电子样单、办件状态以及预约排号的功能。
此外他们还打造了升级版的3D实景办证大厅，市民登录后，可以24小时直观地找到办证的地点和办事窗口，获得电子办事指南、在线咨询、取件通知等方面服务。
而对于武侯区政务服务的职员来说，他们有一套颠覆传统政务服务的智能化公位系统，实现了无电脑主机办公，直接对接政务服务的云端大数据，便于涉及的审批部门实现数据共享。
“你瞧我注册一个新公司，从拨打96166武侯政务服务热线了解注册新公司需要提交的材料，到登录3D实景政务大厅下载表格，再到现场最终办结，原本至少需要两周左右的办理时间，如今缩短到5天就办好了。”一个选择在武侯区开办公司的创业者表示，这里高效的政务环境让他在创业伊始就讨到一个好彩头。
八年等待开花结果
系列组合拳下，武侯区获得了多赢的局面。
首先是群众的满意度大大提升了。来回跑路、材料反复递交，这样的问题已经鲜少见到，群众办“政”事不再需要“过关斩将”。2015年，第三方机构对武侯区行政服务满意度测评为93.45%，比标准化试点前提高了2.84个百分点。
其次，行政审批权的相对集中，推动了相关职能部门从行使权力向承担责任转变，由管理者向服务员转变，从体制上压缩了权力寻租空间。而一些相关科室的要务不再是审批，更能把精力集中到对企业和项目的服务上。
牵一发而动全身，连带效应大大激发了市场活力：成立行政审批局之前，武侯区每年新增企业仅7000多户，成立审批局后新增企业1万户以上。武侯区投资软环境测评已连续11年位居成都市第1位。这与成都力图打造与国际接轨的营商环境不谋而合。武侯作为成都市主城区，通过打造便利的政务服务，必然吸引更多的企业和人才入驻，形成产业集群，呼应成都营造世界一流的创新创业环境和“创业之城、圆梦之都”的社会氛围。
更突出的成果是，“武侯模式”开创的政务服务供给新局面，吸引了各级政府和理论界的高度。在武侯区行政审批局改革成功经验的基础上，2014年5月，天津市滨海新区成立行政审批局；2014年10月，宁夏回族自治区人民政府批准银川市成立行政审批服务局。
看见等了五年之后，终于有了新的地区成立审批局，谢存亮难免心潮澎湃。一项改革成功的标志之一，就是被其他地区大量复制和借鉴。其实这五年里，武侯区接待了几百个全国各地要来了解行政审批制度改革的考察团，各地也相应推出了许多次行政审批改革，但大多是对一些繁琐的审批方式进行外科手术式的改革，没有从体制创新入手，使得改革的效果大打折扣。
武侯多年的实践充分验证了这一点，这才推动了大刀阔斧的改革在各地推广开来——如今有超过50个区市县继武侯区之后成立了“行政审批局”，改革推动了政府职能由管理型向规范化服务型转变。
前期探索成效是前行的动力。谢存亮表示，武侯区将以此次会议为契机，继续啃下“硬骨头”，用智能化、信息化、标准化等手段，更好地利用“互联网+政务服务”，让武侯区的行政审批制度改革再深化，服务再升级。
行政审批体制全面改革创新的“武侯模式”
——专访成都市武侯区行政审批局局长谢存亮
要敢于从“问题管理”的角度解决行政审批制度改革中的痛点、难点，改革才有突破的可能，才能在全国推广
文/刘婷 汤雁
2008年，武侯区开启了行政审批改革领域的“破冰之举”，如今，“武侯政务”被国家认可。
改革没有经验可循，在很长一段时间里，武侯区都是这个领域的孤独者，他们有过怀疑、有过动摇，但最终坚持下来，并且成绩斐然。
重审批轻监管、以审代管、忙闲不均、暗箱操作……困难显而易见。经过8年的摸索和试验，武侯区总结出了“一枚印章管审批”“一个大厅管服务”“一套标准管规范”“一套机制管长效”的运行机制，成功地将自己从“地方试验”上升为“国家样本”。
中国新闻周刊：武侯区为什么在全国行政审批制度改革方面一直处于“挑大梁”的位置？
谢存亮：从大环境来说，成都市要发展经济，要建设国际化大都市，就必须要营造一个好的营商环境，所以提出建设规范化服务型政府。
武侯区作为成都市的一个重要中心城区，也是国务院命名的“高科技文化区”，辖区内市民的文化程度和综合素养较高，对政府加强行政效率建设的期望比较高。
借助当时四川省实施“两集中、两到位”改革的契机，我们提出了把区本级的审批职能全部划到行政审批局，由行政审批局作为政府组成部门，集中行使行政许可权，就有了“审管分离”。
就是因为这样的大环境，再加上领导团队敢于从“问题管理”的角度解决行政审批制度改革中的痛点、难点，行政审批制度改革才有了突破，现在才能在全国推广开来。
中国新闻周刊：在深化行政审批制度改革过程中，遇到的较大挑战是什么？又是如何解决的？
谢存亮：我们的行政审批制度改革一直是在探索中前行的，没有经验可循。公共服务专家和法律专家对“审管分离”一直持相反的意见。公共专家认为，“审管分离”能优化行政审批流程，并且依照《中华人民共和国行政许可法》关于相对集中行政许可权的规定，经国务院批准，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，“审管分离”是没有问题的。但法律专家认为，我们把行政审批职能和行政监管服务职能分开了，这跟很多相关部门法起了冲突。这项改革，注定是一场“伤筋动骨”的改革。
中国新闻周刊：作为“第一个吃螃蟹的人”，武侯区在行政审批领域的“破冰”，是否有那么一些时刻让你感受到孤独？
谢存亮：在改革取得初步成效之后，全国来考察、学习的人络绎不绝。但从2008年到2014年这5年内，没有第二家政务中心实行“审管分离”。大家不愿意去试这个水，认为把其他部门的权利取走，然后集中起来行使，风险很大。
当时我们也有同志都动摇了，不知道这项改革的方向对不对，能坚持多久。所以那5年时间，我个人的状态也是比较煎熬的，有很多人对我们的行政审批制度改革产生了误会。但我始终认为，这种相互制衡互为监督的行政管理新模式，只需要相对人满意，就不会有问题。
中国新闻周刊：行政审批制度比较成熟和特色的模式还有天津市滨海新区、宁夏回族自治区银川市和贵州省贵安新区等，武侯模式与这些模式之间最大的区别是什么？
谢存亮：我们毕竟有一个逐步推进、逐渐积累的过程。当初经历了很多煎熬，但现在各个部门都已经习惯了这种模式。如果没有这种铺垫的过程，或者说累积经验和教训的过程，有些事情处理起来就不那么顺当。
你看我们除了有体制创新，行政服务标准化也做得很扎实。现在我们将智能化作为一种强有力的支撑，让信息数据多跑路，企业群众少跑腿，从线上到线下，一套机制管长效。
中国新闻周刊：现在及未来，行政审批制度改革要向“深水区”迈进，还要注意哪些关键点？
谢存亮：下一步深入行政审批制度改革的关键点，就是国家要来规范它。行政许可标准化要形成一种规范，一种体制，从国家层面去推进和规范，包括一些审管分离以后的协调机制。
武侯区未来将以《行政许可标准化指引》为方向，逐步建成涵盖行政许可“全事项、全过程、各环节”相互配套的标准体系，建立有效的行政许可标准实施、监督和评价体系。
